特種基金作為政府為特定目的設置的獨立會計制度，具有特定財源、獨立性、特定用途和彈性運用等特性。政府設置特種基金的主要目的是促進特定事業或計畫發展、償還特定債務、管理特定收入和提供特定服務。
特種基金依設置目的可分為營業基金、債務基金、資本計畫基金和非營業特種基金。特種基金的設置和管理依據《預算法》及相關子法規範。
特種基金概論
特種基金是政府為特定目的設置，具有特定財源，並與一般公務預算分開管理的獨立會計制度，由財政部等主管機關擬訂預算後，送立法院審議通過。
定義與特性
相較於一般公務預算，特種基金具有以下特性：
- 特定財源：特種基金的收入來源特定，可能來自使用者付費、特定稅收、罰款、捐贈等。
- 獨立性：特種基金擁有獨立的會計制度，與一般公務預算分別編列、執行、決算。
- 特定用途：特種基金的支出用途特定，僅能用於設置目的所規定的範圍。
- 彈性運用：特種基金的經費運用較一般公務預算更具彈性，可跨年度保留，不受年度預算限制。
設置目的與功能
政府設置特種基金的主要目的有：
- 促進特定事業或計畫發展：如郵政儲金匯兌基金、國安基金等。
- 償還特定債務：如中央政府建設公債償債基金。
- 管理特定收入：如石油基金。
- 提供特定服務：如勞工保險基金。
法源依據
特種基金的設置及管理依據《預算法》及相關子法規範，如《中央政府特種基金管理準則》、《各特種基金管理辦法》等。
特種基金分類
依設置目的，特種基金可分為以下幾類：
第1類：營業基金
以營業收入為主要財源，用於支應特定事業或計畫的營運成本及資本支出，如郵政儲金匯兌基金、台灣自來水事業作業基金等。這類基金的收支狀況會影響到其服務的費用，並可能因經營不善產生損失。
第2類：債務基金
以特定稅收、公債發行收入為主要財源，用於償還特定債務本息，如中央政府建設公債償債基金。這類基金的運作攸關政府的償債能力。
第3類：資本計畫基金
以特定稅收、公債發行收入、捐贈等為主要財源，用於支應特定資本計畫，如國安基金、前瞻基礎建設計畫特別預算。這類基金的運用成效會影響到相關計畫的推動。
第4類：非營業特種基金
以非營業收入為主要財源，用於特定用途，如石油基金、菸品健康福利捐、農田水利事業作業基金、公路養護工程費等。
此外，依主管機關，特種基金可分為由財政部、交通部、經濟部、勞動部、衛生福利部、教育部、文化部、國防部、內政部等主管的基金。
特種基金的種類繁多，設置目的及運作方式各異。依據《中央政府特種基金管理準則》，各基金應定期公布年度預算、決算及業務報告，以提升透明度。
特種基金預算：編製、差異、審議、投資與揭露
特種基金預算的編製原則與程序
特種基金預算的編製依據《預算法》第68條規定，由各特種基金主管機關擬編，並送行政院主計總處審核。經審核通過後，特種基金預算會與一般公務預算合併，由行政院主計總處依法定期向立法院提出，經立法院審議通過後方可執行。
特種基金預算與一般公務預算的差異
特種基金預算與一般公務預算存在以下主要差異：
- 財源不同： 特種基金預算的財源來自特定收入或基金孳息，如規費、特許費、捐贈等，而一般公務預算的財源主要為稅收。
- 用途不同： 特種基金預算的用途特定，僅能用於特定目的或特定事業，如社會保險、就業保險、國民年金等，而一般公務預算的用途較為廣泛，可支應政府各項施政所需。
- 彈性不同： 相較於一般公務預算，特種基金預算在經費運用上更具彈性，可因應特定需求進行調整。
特種基金預算審議與監督機制
特種基金預算的審議與監督機制與一般公務預算相同。預算案須經立法院逐年審議通過後方可執行，且審議過程資訊公開透明。執行過程中，行政院主計總處負責監督，審計部亦會對預算執行進行審核，確保預算依法執行且發揮效益。
特種基金投資：標的、限制與風險控管
特種基金基於其特定用途與資金來源，在投資標的與限制上有所不同，並設有風險控管機制。
特種基金投資標的與限制
各類特種基金可投資標的之法規規定如下：
- 作業基金： 主要投資於與其業務相關之事業或計畫，如郵政儲金匯兌基金投資於郵政相關事業、台灣自來水事業作業基金投資於水資源開發等，以提升營運績效。
- 債務基金： 主要投資於安全性高、流動性佳之標的，如中央政府建設公債償債基金投資於公債、國庫券等，以確保能如期償還債務。
- 資本計畫基金： 主要投資於與其計畫目標相關之標的，如國安基金投資於國內上市櫃股票、前瞻基礎建設計畫特別預算投資於基礎建設等，以達成計畫效益。
- 特殊收入基金： 依其設置目的，投資於特定標的，如石油基金投資於能源相關產業、菸品健康福利捐投資於醫療保健等。
風險控管機制
特種基金為保障資金安全，採取多種風險控管機制，包括：
- 分散投資： 避免將資金集中於單一標的，以降低風險。
- 資產配置： 依據基金特性及投資目標，配置不同類型資產，如股票、債券、不動產等，以分散風險。
- 定期檢討： 定期檢討投資績效及風險狀況，適時調整投資策略。
- 信用評等限制： 投資債券時，限制投資於一定信用評等以上之標的。
- 停損機制： 設定停損點，當投資損失達一定程度時，自動停損出場。
民營化基金
此外，政府為推動公營事業民營化，設立民營化基金，主要用於補貼民營化過程中產生之費用，並投資於具民營化潛力之事業。
特種基金投資績效評估與揭露
特種基金的投資績效會定期評估，並依法向社會大眾揭露，確保資訊透明。主管機關會定期發布基金投資報表，內容包括投資組合、績效表現、風險指標等，供民眾檢視。此外，相關資訊也會在主管機關網站、政府資料開放平台等管道公開，增加資訊透明度。
國安基金
國安基金簡介
國安基金全名為「國家金融安定基金」，設立目的是在國內、外重大事件或國際資金大幅移動，造成國內證券市場非理性下跌，嚴重影響民眾信心及資本市場穩定時，經委員會決議，以安定國內金融秩序及維護資本市場穩定。
國安基金的資金來源為向金融機構融資，並以政府公債為擔保。
國安基金進場條件與時機
國安基金進場須符合以下條件：
- 國內、外重大事件： 如金融危機、戰爭等。
- 國際資金大幅移動： 如熱錢大量流出。
- 國內證券市場非理性下跌： 如股市暴跌。
國安基金進場時機由委員會決議，並考量市場狀況及整體經濟情勢。
國安基金進場查詢
國安基金的進場資訊會在官方網站及公開資訊觀測站等管道揭露，以確保資訊透明。
其他特種基金投資案例
石油基金
石油基金用於穩定油價、確保能源安全，投資標的包括石油、天然氣等能源相關產業。
保本型基金
勞工退休基金、勞工保險基金等部分特種基金會投資於保本型基金，以追求較低風險、穩定收益的投資目標。
請注意，投資有風險，特種基金投資亦不例外。投資前應詳閱相關資訊，並評估自身風險承受能力。
特種基金的爭議與挑戰
特種基金的運作雖具特定目的，然在實務上仍面臨諸多爭議與挑戰。
母子基金缺點
母子基金結構是指將特種基金資金委託專業機構管理，再由該機構設立子基金進行投資。此結構雖有助於專業分工，但也衍生以下弊端：
- 潛在利益衝突： 受託機構可能為追求自身利益，而犧牲母基金權益。
- 管理費疊加： 母子基金皆收取管理費，增加基金營運成本，影響投資績效。
案例分析： 近年來，勞動基金弊案凸顯母子基金結構的潛在風險。部分基金經理人勾結投信業者，以高價買入特定股票，從中獲取不法利益，損害勞工權益。
政事型基金爭議
政事型基金是指以政策目的為導向，而非追求營利為目的的特種基金。此類基金常因以下問題引發爭議：
- 政策目的模糊： 基金設置目的不明確，易淪為政府政策工具，缺乏財務紀律。
- 財務不透明： 基金收支、投資狀況不公開透明，難以監督。
案例分析： 近期，前瞻基礎建設計畫特別預算遭質疑淪為政策綁樁工具，且預算執行進度緩慢，引發社會關注。
特種基金改革方向
為解決上述問題，特種基金改革方向如下：
強化監督機制
- 資訊公開： 定期公布基金收支、投資績效等資訊，接受社會監督。
- 績效評估： 建立客觀評估機制，定期檢討基金績效，淘汰績效不佳基金。
- 外部監督： 引入外部專家參與基金管理，提供專業意見，強化監督力道。
檢討設置必要性
- 避免浮濫設置： 嚴格審查基金設置必要性，避免資源重複投入。
- 定期檢討存續： 定期檢討基金功能，如已無存在必要，應予以裁撤或整併。
提升營運效率
- 引進民間專業管理： 借重民間專業機構管理經驗，提升基金營運效率。
- 簡化行政程序： 減少繁瑣行政流程，提高基金運作彈性。
- 績效獎勵： 建立績效獎勵制度，激勵基金管理團隊追求卓越績效。
透過上述改革措施，期能提升特種基金運作效能，使其真正發揮促進經濟發展、保障民眾權益之功能。
特種基金在國家財政運作中的角色與重要性
特種基金在國家財政運作中扮演著不可或缺的角色。它們為特定政策目標提供資金支持，促進特定產業發展，並在國家經濟穩定中發揮關鍵作用。例如，國安基金在維護金融市場穩定方面發揮了重要作用，而勞工保險基金則為勞工提供社會保障。
特種基金的潛在風險與挑戰
然而，特種基金的運作也面臨著一些潛在的風險和挑戰。母子基金結構可能導致利益衝突和管理費疊加，政事型基金可能存在政策目的模糊和財務不透明的問題。此外，特種基金的投資決策也可能受到政治因素的影響，進而影響其績效。
未來特種基金改革與發展方向
為了應對這些挑戰，特種基金的改革勢在必行。未來，特種基金的改革方向應著重於以下幾個方面：
- 強化監督機制： 透過資訊公開、績效評估和外部監督等措施，提高特種基金的透明度和問責性。
- 檢討設置必要性： 定期檢討特種基金的設置目的和功能，避免資源浪費和功能重疊。
- 提升營運效率： 引進民間專業管理、簡化行政程序、建立績效獎勵制度，提高特種基金的營運效率和績效。
總結
特種基金在國家財政運作中扮演著重要角色，但其運作也面臨著潛在的風險和挑戰。為確保特種基金的有效運作，需要強化監督機制、檢討設置必要性、提升營運效率，並完善相關法規和制度。
只有透過不斷的改革和完善，特種基金才能更好地發揮其功能，為國家經濟發展和社會穩定做出更大的貢獻。
